一、问题的提出
近年来，由于宏观经济增长放缓以及外部打压遏制等因素的影响，青年人就业面临较大困难。国家统计局数据显示，16~24岁的青年人调查失业率显著高于其他群体，且总体处于上升趋势，不断创出新高。[1][2][3]因此，党的二十大报告指出，“实施就业优先战略，强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。”2023年政府工作报告指出，“落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。” 就业见习一直是我国各级政府促进高校毕业生和青年人就业的重要措施。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（中办发〔2005〕18号）提出“探索建立高校毕业生就业见习制度”。2006年，原人事部等六部门联合发布了《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》（国人部发〔2006〕17号），各地也制定了就业见习的地方性规定，形成了我国就业见习制度的规范体系。该制度对促进高校毕业生和青年就业发挥了积极作用。2023年，我国高校毕业生达到1158万人，[4]再创新高，青年就业面临较大困难，因此，国务院办公厅发布《关于优化调整稳就业政策措施全力促发展惠民生的通知》（国办发〔2023〕11号），“实施2023年百万就业见习岗位募集计划”。然而，就业见习制度在实践中也暴露出诸多问题，如法律性质不明确、社会认知较低、用人单位积极性不高、就业见习质量（专业匹配度以及留用率）不高、见习劳动者权益保障不足等。[5][6][7][8]本文将基于对中国裁判文书网中关于就业见习相关案件的裁判文书的梳理，分析我国就业见习制度的实践困境及其原因，并提出优化建议。
二、就业见习制度的实践困境
在中国裁判文书网上，以“就业见习”为关键词进行全文检索，共检索到177篇相关裁判文书，其中，刑事案件裁判文书22篇，民事案件裁判文书152篇，行政案件裁判文书3篇（截止时间：2023年10月1日）。笔者从中筛选出35篇裁判文书（民事案件26篇、刑事案件6篇、行政案件3篇），结合相关规定，从中可看出我国就业见习制度及其实践存在如下问题。 （一）司法层面：法律关系性质不明，见习劳动者权益保障不足 根据从属性理论，劳务给付法律关系区分为劳动关系和劳务关系，其中，前者适用劳动法调整，后者则适用民商法调整。就业见习劳动者与见习单位之间的法律关系性质并不明确。学界存在两种不同观点：首先，劳动关系说。有学者从劳动关系的理论认为，“此类人员（见习毕业生）已经从高校毕业，具有建立劳动关系的主体身份；其在用人单位从事的工作系用人单位业务组成部分，需要遵守用人单位的规章制度，服从用人单位的管理，符合劳动关系的特征。”[9]其次，劳务关系说。高校毕业生在见习期间与企业签订的是见习协议，与普通劳动者与企业签订劳动合同并不一样，见习生与企业之间不是正式的劳动关系，见习期也不同于劳动试用期，见习生不可能像普通劳动者那样得到劳动法的保护。[10][11]从司法裁判来看，在笔者筛选的26件民事案件裁判文书中，判决认为构成劳动关系的裁判文书14篇，判决认为不构成劳动关系的裁判文书12篇（2018渝01民终667号），但案件事实及其裁判说理存在差异。 第一，劳动关系说。法院主要的裁判说理包括：一是按照劳动关系的从属性理论予以裁判，对见习协议不予审查。有案件，法院认为，“原告（见习单位）的主要经营业务为国内、国际快递，被告（见习劳动者）到原告处从事快递的收派与司机岗族操作类工作，利用自己的技能为原告提供劳务工作，原告为此向被告支付报酬。在此期间，被告接受原告的工作安排，服从其日常管理，双方在地位上具有从属性，属于管理与被管理的关系，且原告符合用人单位的资格条件。根据《中华人民共和国劳动合同法》第7条‘用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系……’的规定，本案原、被告之间已符合劳动关系的法律特征，应属事实劳动关系。”（2015鄂襄新民初字第00644号）有案件，法院认为，“德某自2005年8月至2014年底长期在K广播电视中心从事影视剧的配音和录音工作，K广播电视中心向其发放稿费或‘见习工资’，德某所从事的劳动是K广播电视中心业务组成部分，K广播电视中心为德某长期提供宿舍，德某离开时需要请假，受K广播电视中心的管理，根据上述事实，本院认定德某与K广播电视中心之间形成了事实劳动关系。”（2016新02民终31号，下同）二是将见习协议解释为劳动合同。有案件，法院认为，“见习协议对见习时间、见习岗位、岗位纪律、岗位工作条件等事项进行了约定，具备劳动合同的部分要素。”（2019皖01民终4120号）有案件，法院认为，“本案中，原、被告根据上述文件规定签订就业见习协议，但原告在履行招用程序未按上述文件规定将被告作为就业见习人员向劳动部门申报，被告所得生活费补贴亦为原告自行支付，双方所签的一年期就业见习协议中已就工作内容、期限、生活费等进行约定，符合《中华人民共和国劳动合同法》第十七条关于劳动合同应具备的条款的规定，应被视为一年期劳动合同，双方约定的生活费补贴应视为双方对劳动报酬的约定。”（2015和民二初字第0333号）三是以见习不符合法定条件否定见习性质，将见习协议认定为劳动合同。有案件，法院认为，“姜某于2008年6月30日从普通高等学校毕业，离校五年后于2013年11月1日到Y武汉分公司处工作，姜某、Y武汉分公司虽然签订了就业见习协议，但根据上述规定姜英在Y武汉分公司处工作期间性质不属于就业见习，因上述就业见习协议具备劳动合同应具备条款，应认定该就业见业协议系书面劳动合同。”（2016鄂01民终7466号） 第二，非劳动关系说。法院主要的裁判说理包括：一是通过认定见习协议的效力，排除劳动关系。有案件，法院认为，原告与被告D公司签订《安徽省高校毕业生就业见习协议书》，见习期间自2021年7月15日至2022年7月14日，该期间双方之间并不存在劳动关系（2022苏0812民初7854号；2022皖0503民初1086号）。有案件，法院直接根据见习协议，否定双方有建立劳动关系的合意。“上述事项表明原、被告签订的见习协议，不具有建立劳动关系的合意，双方并未建立劳动关系。”（2020渝0112民初30238号）“原、被告……签订的《抚顺市青年就业见习协议书》符合法律法规及政策的相关规定，该协议内容包含了原告的见习期限、见习单位和岗位、见习生活补贴、购买人身意外伤害保险等事项，双方并不具备建立劳动关系的合意，故对于原告确认双方存在劳动关系的诉请，本院不予支持。”（2022辽0404民初3282号） 二是见习期不构成劳动关系，但见习结束后留用的，用人单位应补缴见习期间的社会保险费等。原人事部等部门发布的《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》以及地方政策文件规定，见习后留用的，“在该单位的见习期可以作为工龄计算”。有案件，原告强某自2010年10月18日至2011年2月28日在被告X电气有限公司绝缘车间见习，法院认为原、被告之间不属于劳动关系，不应签订劳动合同……。2011年3月1日原、被告之间签订书面劳动合同，根据西安市人事局《关于建立西安市高校毕业生就业见习基地的通知》“在见习期间被见习单位按程序正式录（聘）用的，在该单位的见习期可以作为工龄计算”之规定，原、被告劳动关系存续期间应从2010年10月18日至2012年3月27日，被告应为原告补缴其见习期间的各项社会保险，故原告要求被告为其补缴2010年10月18日至2011年2月28日期间的养老、医疗、失业、工伤、生育保险，符合法律规定，依法应予准许（2012莲民二初字第01253号）。笔者认为，该裁判说理虽有助于强化见习劳动者权益保障，但其有以下两点值得商榷：首先从规范来看，原人事部通知以及地方政策文件仅规定“见习期可以作为工龄计算”，工龄计算是否意味见习单位需补缴见习期间的社会保险费？此说不无讨论空间。其次从逻辑来看，我国劳动关系与社会保险缴费义务绑定，构成劳动关系的，用人单位需承担社保登记、缴费义务；反之，如用人单位承担社保缴费义务的，则可推定见习单位与见习劳动者之间构成劳动关系。在上述案件中，法院既然认定见习期不构成劳动关系，但为何又判决见习单位承担补缴见习期间社会保险费的义务？ （二）行政层面：程序规范性不足，监察执法缺失 为发挥就业见习的规模效应，需要募集大量的见习岗位，为此地方财政提供相应的补贴，但笔者基于裁判文书的内容，发现相关行政程序存在以下问题： 一是见习制度存在多部门管理的问题。从裁判文书来看，分别涉及人社部门、共青团、教育行政部门以及医疗卫生行政部门，由上述不同部门推行相关见习工作，其见习的名称以及程序不尽相同。 二是就业见习行政管理程序规范化不足。各地的就业见习基地审核标准不明确，人社部门及领导存在较大的行政裁量权，监管缺失，为相关单位获得见习基地资质以及就业见习补贴提供便利，实施受贿、滥用职权犯罪（2020川0904刑初53号；2019云0521刑初107号）。就业见习协议的签订和系统备案不一致、不透明，有地方是由见习劳动者、见习单位以及人社部门三方签订见习协议（2018甘0702民初1676号；2017辽01行终1218号），有地方是由两方签订，由见习单位提供相关材料或建立见习备案系统，该系统由用人单位操作，导致信息不对称。一方面，见习劳动者对相关情况不知情，见习单位可能侵害他们的权益（2020渝0103民初26539号）；另一方面，人社部门无法全面检查核实相关信息，使得见习单位及其工作人员虚构提供就业见习的事实，骗取国家的见习补贴款，实施诈骗犯罪（2015成刑终字第692号；2020津0106刑初48号；2019陕0502刑初49号；2022辽0111刑初244号）。 三是就业见习的监察执法缺失。我国劳动保障监察执法的范围以劳动关系用工为主。由于就业见习用工的法律关系性质不明确，其原则上并不属于劳动保障监察执法的范围，原人事部等部门以及地方政策文件对见习单位的上述违法行为的法律责任及其监察执法程序也没有明确规定。为吸引单位参与、募集更多的见习岗位，目前各地重见习单位的审批，轻检查监督，因此，就业见习的质量、规范性以及见习劳动者的权益缺乏行政保障机制。有案件，见习单位与见习劳动者在见习协议中约定“不支付见习期包括生活费在内的各种费用”（2020川0725民初2377号）。有案件，见习结束后继续工作，见习单位未与见习劳动者签订书面劳动合同，且因怀孕将其辞退（2018黑04民终16号）。 （三）管理层面：见习岗位良莠不齐，合规性不足 实践表明，就业见习岗位层次不高、见习积极性不强。[12]就业见习单位及岗位规模偏小，所提供的岗位数量难以满足见习需求，就业见习效果不佳。[13]裁判文书也印证了上述情况，见习岗位较为多样，包括医生、教师、记者、物业公司工作人员（2017辽01民终7944号）、保安（2021渝0112民初54262号）、保洁（2020渝0103民初26539号）、食堂工作人员（2020渝0112民初30238号）。部分见习岗位与见习劳动者所学专业没有联系，该岗位的职业技能需求也较低，总体来看，